Sicherheit von Bauprodukten

Kein Ende im Streit um Zusatzanforderungen

Das EuGH-Urteil über Bauprodukte ist inzwischen über drei Jahre alt – und noch immer ist es Dreh- und Angelpunkt für die aktuellen Probleme des europäischen Bauproduktenrechts. Zur Erinnerung: Eine ganze Anzahl harmonisierter europäischer Normen ist lückenhaft (Auflistung etwa in der deutschen „Prioritätenliste“, https://www.dibt.de/de/DIBt/DIBt-EuGH-Urteil.html). Das hat die Folge, dass es zumindest für bestimmte Verwendungszwecke zusätzlicher Informationen bedarf, damit die betroffenen Produkte in Bauwerke eingebaut werden können, ohne dass Gefahren drohen.

Die Länder hatten für die Vorlage dieser Informationen auf der Grundlage einer sog. Bauregelliste allgemeine bauaufsichtliche Zulassungen und die Kennzeichnung mit dem Ü-Zeichen verlangt. Diese Praxis hat der Gerichtshof der Europäischen Union am 16.10.2014 als unvereinbar mit dem Europarecht verurteilt (Rs. C-100/13). Zugleich hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass statt nationaler Sonderwege (nur) formale Einwände gegen harmonisierte Normen und Marktüberwachungsmaßnahmen zulässig (und nötig) sind.

Die Umsetzung des EuGH-Urteils von 2014

Nach dem Urteil traten Bund und Länder in einen intensiven Dialog mit der Europäischen Kommission zu der Frage ein, wie das Urteil umzusetzen ist. Ergebnis ist eine umfassende Novellierung des Produktrechts in den Landesbauordnungen und eine Umgestaltung der Technischen Baubestimmungen. Dabei wurde konzeptionell auf dem aufgebaut, was auch für die Kommission unstreitig war: dass nämlich der Mitgliedstaat für Regelungen zuständig ist, die dafür sorgen, dass Bauwerke den Anforderungen der Bauwerkssicherheit, der Gesundheit, des Umweltschutzes usw. entsprechen. Deshalb sollen die Technischen Baubestimmungen die Bauwerksanforderungen so konkretisieren, dass den Lücken in den Produktnormen durch baukonstruktive Vorkehrungen oder auch durch freiwillige zusätzliche Angaben zu Produkten rechtssicher begegnet werden kann (aktueller Stand: https://www.dibt.de/de/Service/Dokumente-Listen-TBB.html).

„Freiwillige“ Zusatzangaben

Die Kommission indessen hält diese Vorgehensweise bis heute nicht für europarechtskonform. Sie ist der Auffassung, dass auch das Rechtskonstrukt „freiwilliger“ Zusatzangaben ein Binnenmarkthindernis darstellt, zumal rechtlich näher konkretisiert werden soll, welche Angaben denn bauaufsichtlich für sinnvoll gehalten werden. Tatsächlich enthält auch ein „freiwilliges System“ starke Anreize, die fraglichen Angaben auch zu machen. Genau darauf laufen die neuen Technischen Baubestimmungen auch tatsächlich hinaus (vgl. insbesondere den Abschnitt „D3“). Deshalb streben wichtige deutsche Herstellerverbände jetzt in Deutschland ein einheitliches Format für passgenaue (und vergaberechtskonforme) freiwillige Herstellererklärungen an. Einzelne auf dem Markt bereits gängige Beispiele liefern dabei wichtige Diskussionsbeiträge (siehe Abbildung 1).

Fraglich ist aber, ob diese Art nationaler Binnenmarkthindernisse nicht juristisch gerechtfertigt sind. Zu diesem Schluss kommt jedenfalls ein vom Bundesbauministerium in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten der Rechtsanwälte Kapellmann und Partner. Danach verbietet das in Art. 8 der Bauproduktenverordnung (Verordnung (EU) Nr. 305/2011) konkretisierte Marktbehinderungsverbot nur solche Zusatzanforderungen, die sich auf in einer harmonisierten Norm enthaltene Wesentliche Merkmale beziehen. Dagegen gilt außerhalb dieses Bereichs nur das Gebot der Verhältnismäßigkeit. Wichtig zu wissen ist in diesem Zusammenhang, dass sich das EuGH-Urteil von 2014 gar nicht auf die geltende Bauproduktenverordnung bezogen hat sondern auf die Vorgängervorschrift, die Bauproduktenrichtlinie (89/106/EWG). Gerade in bewusster Abwendung von der Richtlinie hatte der Rat – nicht zuletzt auf deutsches Betreiben –, die heutige Formulierung des Marktbehinderungsverbotes im Gesetzgebungsverfahren durchgesetzt.

Vertragsverletzungsverfahren eingestellt

Gleichwohl bleibt das Diktum des EuGH, nach dem die europäisch vorgesehenen Verfahren genutzt werden müssen – also formale Einwände gegen Normen und Marktüberwachung –, auch unter Geltung der Bauproduktenverordnung von Bedeutung. Deshalb hat die Bundesregierung in Abstimmung mit den Ländern mehrere formale Einwände auf den Weg gebracht (zum Verfahrensstand siehe Abbildung 2). Bezüglich zweier Einwände hat die Bundesregierung im April 2017 sogar Klage gegen die Kommission erhoben. Hierfür ist das Europäische Gericht Erster Instanz zuständig (EuG; Rs. T-229/17).

Zugleich zeigt sich die Kommission inzwischen in der gelebten Praxis des Binnenmarktes kompromissbereit. Nach dem Brand des Londoner Grenfell-Towers hat sie im Gespräch mit Bund und Ländern hochrangig deutlich gemacht, dass der Schutz der europäischen Bürgerinnen und Bürger oberste Priorität genießt. Deshalb wird sie nach eigener Aussage gegen Binnenmarkthindernisse, die auf Lücken in harmonisierten Normen beruhen, einstweilen nicht mehr vorgehen. Insbesondere hat die Kommission die vollständige Umsetzung des Urteils von 2014 anerkannt und das diesbezügliche Vertragsverletzungsverfahren mit Beschluss vom 13. Juni 2017 eingestellt.

Ausblick: „Review of the CPR“

Trotz aller neuen Erkenntnisse beharrt die Kommission indessen darauf, dass solche von den Mitgliedstaaten aufgestellten Binnenmarkthindernisse – so wie in Deutschland die Technischen Baubestimmungen – rechtlich betrachtet gegen die Bauproduktenverordnung verstoßen. Außerdem versagt die Kommission dem vom EuGH selbst ausdrücklich benannten Rechtsinstrument der formalen Einwände jede praktische Wirksamkeit. Das ist weit mehr als ärgerlich: Die Haltung der Kommission ist zum einen juristisch kaum vermittelbar. Das hat das genannte Rechtsgutachten genauso belegt wie das von der Kanzlei Redeker Sellner Dahs betreute Klageverfahren vor dem EuG. Dort wurde insbesondere aufgezeigt, dass die Bauproduktenverordnung in Bezug auf Gesundheit und Eigentum schlichtweg grundrechtswidrig wäre, wenn die Auslegung der Kommission zuträfe.

Die starre Haltung der Kommission ist zum zweiten in praktischer Hinsicht fragwürdig. Sie führt dazu, dass ihr nur noch eine  Änderung der  Bauproduktenverordnung bleibt (https://ec.europa.eu/growth/sectors/construction/product-regulation/review_de). Erst auf diesem Weg soll dann – in einigen Jahren – die europäische Rechtslage wieder mit den Erfordernissen der Bauwerkssicherheit, sowie des Umwelt- und Gesundheitsschutzes vereinbar sein.

Was das an immensem Aufwand und Kosten sowohl im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens als auch in der anschließenden Phase der Implementation bedeutet, ist von der gerade erst 2013 in Kraft getretenen Bauproduktenverordnung noch allzu gut in Erinnerung.

Dr. Bernhard Schneider
BMUB, Referat B I 2 EU-Binnenmarkt und
Ressourceneffizienz im Bauwesen, Bauproduktenrecht
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