Große Bauprojekte brauchen bessere Fundamente

Nach einer Reihe von Konflikten bei Großprojekten hat die Bundesregierung im Jahr 2013 die Reformkommission Bau von Großprojekten ins Leben gerufen, um Lösungen zu entwickeln, „wie bei Großprojekten in Zukunft mehr Kostenwahrheit und Termintreue erreicht werden können“. Der seit Juni 2015 vorliegende Endbericht der Reformkommission enthält einen 10-Punkte-Aktionsplan, der in einem ganzheitlichen Ansatz den gesamten Bauprozess in den Blick nimmt. Besondere Erwartungen setzt der Endbericht in eine neue digitale Planungskultur.

Ohne Zweifel enthält der Endbericht eine Vielzahl positiv zu bewertender Empfehlungen, die vor allem auf konsequenteres Umsetzen bekannter, aber häufig vernachlässigter Teilaspekte abzielen. Beim 10-Punkte-Aktionsplan fällt auf, dass diese Vorschläge fast ausschließlich die Baufachleute in die Pflicht nehmen, während wichtige Beteiligte wie Politik und Nutzer, die bei Großprojekten auch eine zentrale Rolle spielen, nur am Rande erwähnt werden.

Unter dem Strich weckt der 10-Punkte-Aktionsplan die Hoffnung auf punktuelle Fortschritte. Die Standardisierung der BIM-Anwendungen („Building Information Modeling“) ist wichtig, reicht allein aber nicht. Manche Lösungsempfehlungen für zentrale Probleme greifen deutlich zu kurz. Werden diese „Big Points“ nicht verbessert, so ist der dringend notwendige Kulturwandel im Bauwesen nicht erreichbar und viele große Bauprojekte laufen weiter nach dem Motto „Same procedure as last year“. Vier Ergänzungsvorschläge werden nachfolgend erläutert.

1. Professionelle Bedarfsplanungen

Politisch motiviertes Durchsetzen unrealistisch niedriger Projektkosten ist eine entscheidende Ursache für die stetig wachsenden Probleme bei bestimmten öffentlichen Bauprojekten. Die Reformkommission benennt das Problem, gibt aber keine Lösungsempfehlung. Die Öffentlichkeit er­­­wartet von der Politik das Bemühen um Kostenwahrheit vom Projektbeginn an, denn schon bei der Projektvorbereitung spielen die Projektkosten eine zentrale Rolle. In dieser strategisch wichtigen Phase sollte sich die politische Meinungsbildung auf die Untersuchungsergebnisse spezialisierter, neutraler Fachleute stützen, z. B. an Hand professioneller Bedarfsplanungen, qualifizierter Budgetplanungen und Untersuchungen der potentiellen Risiken.

Die Reformkommission erklärt: „Wenn es beim Bauen Probleme gibt, liegt das oft an einer unge­nügenden Bedarfsplanung. (…) Die Bauaufgabe ist ungenügend definiert. (…) Die Erarbeitung einer (…) Bedarfsanalyse ist zeit- und kostenaufwändig. (…) Dieser Aufwand wird häufig ge­scheut.“ In der Zusammenfassung fordert der 10-Punkte-Aktionsplan explizit z. B. Controlling, vermeidet aber den Begriff Bedarfsplanung. Soll hier gespart werden, „koste es, was es wolle“?

Professionelle Bedarfsplanungen haben sich bewährt und sind bei komplexen Bauprojekten eigentlich unverzichtbar (s. Vorwort zum Norm-Entwurf DIN 18205:2015-11 Bedarfsplanung im Bauwesen). Sie sind aber noch nicht Allgemeingut, obwohl sie eine wichtigere Funktion erfüllen als z. B. planungs- und baubegleitendes Controlling, das „unvorhersehbare“ Änderungen oft nur dokumentiert. Bedarfsplanungen werden durch erfahrene Bauspezialisten erstellt, die die im Bauen unkundigen Nutzer intensiv befragen und beraten. Ihr Ziel ist nicht, möglichst viele Projektdetails abzustimmen, sondern die besonders planungs-, kosten- und zeitrelevanten Aspekte der Bauprojekte zu ermitteln und fachgerecht als Bedarfsplan („Lastenheft“) zu dokumentieren. Dabei können Umfang und Tiefe nach Bedarf variiert werden¹. Bedarfsplanungen schaffen belastbare Grundlagen für Schätzungen des Kostenbudgets und Risikopotentials, für Planungen, Controlling und mehr Transparenz und sollten schnell Standard werden. Aktuelle Entwicklungen in einigen öffentlichen Verwaltungen zeigen, dass auch eine Risikovorsorge möglich ist und in der öffentlichen Haushaltsplanung verankert werden kann (z.B. Landesbau Baden-Württemberg).

2. Minimierung von Störeinflüssen

Die Störeinflüsse bei Bauprojekten werden häufig unterschätzt, sind aber oft stark und können die Planung und Ausführung massiv beeinträchtigen. Beispiele beschreibt ein Forschungsprojekt des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) zum Thema „Aufwendungen bei der Vergabe von Planungsleistungen“ im Jahr 2013: „In allen Fallstudien haben andere, unerwartete Einflussfaktoren erhebliche Auswirkungen auf die zeitlichen und monetären Aufwendungen in der Planungsphase – seien es politische Einflüsse, Änderungen von Vorschriften, Richtlinien und Gesetzen, neue inhaltliche Anforderungen an das Projekt oder wirtschaftliche Einflüsse.“

Der erste von zwei entscheidenden Phasen zur Begrenzung der Störeinflüsse ist die Projektvorbereitung. Die professionelle Bedarfsplanung ist hier ein zentrales Grundelement, das bei mehrjährigen großen Bauprojekten aber nicht ausreicht. Zur aktiven Unterstützung des Planungs- und Bauteams während der gesamten Projektdauer sollte die Nutzerseite eine Koordinationsstelle einrichten, die der Führungsspitze direkt zu unterstellen ist. Dann kann der Informationsfluss optimal organisiert und die Nutzerbeteiligung von Beginn an koordiniert werden.

Jede Änderung während der Ausführung kostet unverhältnismäßig viel Geld. Daher liegt die zweite entscheidende Phase zur Begrenzung der Störeinflüsse am Ende der Planung und vor Beginn der Ausführung. Zeitgleiches Fertigstellen und fachspezifisches Prüfen der Planungen, abschließende fachübergreifende Abstimmungen aller Planungen und ein Redaktionsschluss für grundlegende Nutzungsanforderungen sind hier wichtige Schritte. Gerade bei hohem Zeitdruck sind sie sinnvoll, um Störeinflüsse während der Ausführung und die daraus resultierenden Verzögerungen und Mehrkosten zu minimieren.

3. Nulltoleranz bei Unterpreisangeboten

Große öffentliche Bauprojekte wurden in den vergangenen Jahren häufig mittels Generalunternehmer (GU) realisiert. Dafür kommen nur Firmen in Frage, die über besondere fachliche und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit verfügen, aber auch über ein hochentwickeltes professionelles Nachtragsmanagement. Aus Kostengründen reduzieren viele öffentliche Auftraggeber bei GU-Projekten das Bauleitungspersonal, weil die Koordination in der Ausführungsphase zu den vergüteten Aufgaben des GU und nicht zu denen des Auftraggebers gehört. Der Generalunternehmer hat das Heft in der Hand und kann auf Planungsdefizite, Änderungswünsche des Nutzers etc. mit Nachtragsforderungen reagieren. Wenn der Bauherr bei einer Flut von Nachträgen aus Mangel an erfahrenem Eigenpersonal nicht mehr in der Lage ist, zeitnah und angemessen zu reagieren, kann er zum Getriebenen werden. Der Bauherr ist dann nicht mehr Herr im eigenen Haus.

Entscheidend verstärkt wird diese Problematik durch die Erteilung von Aufträgen auf Unterpreisangebote. Unterpreisangebote fallen meist durch deutliche Kostenunterschreitungen gegenüber anderen Angeboten und vorhandenen Kostenberechnungen auf. Bei solchen Angeboten fordert das Vergabehandbuch (VHB) von öffentlichen Auftraggebern sorgfältige Aufklärungen. Ein unangemessen niedriges Angebot, das konkrete Grundanforderungen wie Zeitansätze, Stoffkosten etc. nicht erfüllt, begründet laut VHB jedoch lediglich „die Vermutung, dass der Bieter nicht in der Lage sein wird, seine Leistung vertragsgerecht zu erbringen.“ Laut VHB kann diese Vermutung dadurch „widerlegt“ werden, dass „der Bieter nachweist, dass er aus objektbezogenen, sachlich gerechtfertigten Gründen die Ansätze günstiger als die übrigen Bieter kalkulieren konnte. So kann er beispielsweise auf rationellere Fertigungsverfahren, günstigere Baustoffbezugsquellen oder über Produktionsvorrichtungen verweisen.“ Das VHB setzt der Findigkeit von Unterpreisanbietern derzeit keine Grenzen.

Der öffentliche Auftraggeber kann in der Praxis vor dem Dilemma stehen, die objektbezogenen Angaben eines mutmaßlichen Unterpreisanbieters schlüssig zu widerlegen und bei seinem Ausschluss eine Vergabebeschwerde zu riskieren, oder mangels Beweisen und Zeit sehenden Auges ein vermutliches Unterpreisangebot zu beauftragen. Die Reformkommission empfiehlt, mehr die Qualitätsaspekte zu betrachten. Jeder Unterpreisanbieter wird aber versichern, dass er die geforderten Qualitäten erfüllen wird. Am Ende entscheidet dann der niedrigste Angebotspreis.

Im Jahr 2014 berichtete DIE ZEIT 28/2014 in dem Artikel „Hier ruhen unsere Milliarden“: „Stefan Leupertz, der Präsident des Deutschen Baugerichtstags, kennt diese Kultur. ,In diesem Spiel gibt es kein Gut und Böse‘, sagt er. Alles geschehe innerhalb des gesetzlichen Rahmens. Dann beschreibt er das Dilemma: Die Unternehmen hätten oft keine Alternative. Der öffentliche Auftraggeber sei zwar verpflichtet, das wirtschaftlichste Unternehmen – also den Bieter mit dem besten Verhältnis von Preis und Leistung - zu beauftragen, aber inzwischen gewännen die meisten Ausschreibungen jene mit dem günstigsten Preis. ,Wenn Unternehmen zu kostendeckenden Preisen anbieten würden und gar noch einen Gewinn kalkulierten, bekämen sie keinen Auftrag mehr‘, sagt Leupertz.“

Toleranz gegenüber Unterpreisangeboten fördert ungesunden Wettbewerb. Wird ein Unterpreisangebot akzeptiert, sehen Wettbewerber sich zu ähnlichen Angeboten gezwungen. Als Auftragnehmer wird jeder Unterpreisanbieter alle Chancen nutzen, um das Projekt doch noch mit Gewinn abzuschließen. Das aggressive Nachtragsmanagement vergiftet das auf Vertrauen und Kooperation angewiesene Projektklima („Ein fauler Apfel vergiftet den ganzen Korb“). Zum Schutz der anderen Bieter und des Bauherrn wird dringend empfohlen, die Auskömmlichkeit der Angebote nachweisen und bei Mindestfordernden vom Auftraggeber prüfen zu lassen. Die Basisdaten müsste jeder Bieter mit dem Angebot einreichen, um spätere Manipulationen zu vermeiden. Diese Prüfung ist nicht trivial und setzt qualifiziertes Fachpersonal, verbesserte, standardisierte Prüfmethoden und den Aufbau spezialisierter Preisdatenbanken voraus. Bestätigen die Prüfergebnisse die Unterpreis-Vermutung, muss die Vergabestelle konsequent handeln und das Unterpreisangebot wegen Unauskömmlichkeit ausschließen. Auftragsvergaben zu auskömmlichen Preisen werden den gesunden Wettbewerb fördern und einen Kulturwandel einleiten.

Zusätzlich werden erweiterte Prüfungen der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit empfohlen. Neben fachlichen Leistungsmerkmalen sind auch Erfahrungen mit ungesunden Angebots- und Ausführungspraktiken relevant. Bei Referenzobjekten sollten z. B. folgende Aspekte mitgeprüft werden:

– Umfang des Nachtragsmanagements,

– Ausmaß und Ursachen von Bauzeitverzögerungen,

– Umfang von juristischen Begleitungen während der Bauausführung, Konfliktlösungsbereitschaft,

– Ausmaß gerichtlicher Auseinandersetzungen und außergerichtlicher Einigungen.

Diese Feststellungen werden den Auftraggebern realistischere Abwägungen bei Fachlosvergaben und GU-Vergaben ermöglichen.

4. Stärkung der baufachlichen Personalressourcen

Die öffentlichen Bauverwaltungen verfügten bis in die 1990er-Jahre hinein über quantitativ, qualitativ und organisatorisch gut aufgestelltes Eigenpersonal für öffentliche Bauprojekte. Nachhaltige Personalentwicklungskonzepte sorgten für qualifizierte Nachwuchsgewinnung. Öffentliche Bauskandale waren seltene Einzelfälle. Seit ca. 20 Jahren haben jedoch viele öffentliche Verwaltungen auch im Bauwesen in großem Umfang eigenes Fachpersonal abgebaut, einige in einem baufachlich nicht mehr nachvollziehbaren Umfang. Die verminderte Personalsubstanz und Fachkompetenz und daraus resultierende Überforderung des verbliebenen Fachpersonals tragen mit dazu bei, dass komplexe öffentliche Bauprojekte vermehrt aus dem Ruder laufen.

Die öffentlichen Bauherren müssen ihre baufachlichen Personalressourcen wieder stärken. Das Eigenpersonal muss ausreichend besetzt, kompetent und erfahren sein. Dazu braucht das Eigenpersonal ein vernünftiges Mindestmaß an Eigenplanungen. Organisation und Leitung müssen sich an den bauspezifischen Bedürfnissen orientieren (z. B. Bündelung mit optimierter Aufgabenverteilung statt unproduktiver Zersplitterung ohne effiziente Führung, Vertretungsregelung, Fachaufsicht, Erfahrungsaustausch). Ein weiterer wichtiger Aspekt ist, dass die Leitungsebene baufachliche Expertise benötigt. In manchen Verwaltungen war ein Trend hin zu eher juristisch, betriebswirtschaftlich oder politisch ausgerichtetem Führungspersonal zu beobachten. Um komplexe bauspezifische Abläufe, Risikopotentiale, sinnvollen Personaleinsatz etc. realistisch einschätzen zu können, brauchen verantwortliche Führungspersonen im öffentlichen Bauwesen langjährig erworbene baufachliche Expertise.

Der Endbericht regt die Bildung von Sondereinrichtungen an, die von verschiedenen öffentlichen Verwaltungen genutzt werden können. Den bundesweiten Mangel an kompetenten, erfahrenen Baufachleuten können die Verwaltungen dadurch nicht ausgleichen. Auch die Verlagerung von Verantwortlichkeiten ist heikel und spricht gegen ausgelagerte Sondereinrichtungen .

Überall dort, wo regelmäßig große Bauprojekte abgewickelt werden, ist es für die Auftraggeberseite sinnvoll und wirtschaftlich, ausreichend eigenen Fachverstand für Eigenplanungen und für Projektabwicklungen vorzuhalten. Die Technische Gebäudeausrüstung spielt hier eine Schlüsselrolle, denn sie umfasst komplexe Techniken und hohe Kostenanteile, ist aber häufig personell unterbesetzt und bedarf daher besonderer Beachtung. Die Verwaltungen sollten neue Konzepte zur systematischen Stärkung der baufachlichen Personalressourcen entwickeln und umsetzen. Einzelne Verwaltungen haben damit bereits begonnen.

Wie verhalten sich diese Ergänzungsvorschläge zur digitalen Baukultur?

Frühzeitige Klärungen der Bauaufgabe, seriöse Budgetplanungen, minimierte Störeinflüsse, Nulltoleranz gegen Unterpreisangebote und ausreichendes, kompetentes Fachpersonal gehören bei erfolgreichen konventionellen Bauprojekten zu den grundlegenden Erfolgsfaktoren. Sie werden unverzichtbare Fundamente auch für die digitale Baukultur und erfolgreiche BIM-Projekte sein. BIM-Systeme sind ungewöhnlich mächtige DV-Werkzeuge, vergleichbar den Supertankern in der Seefahrt. Die Belastbarkeit DV-gestützter Arbeitsergebnisse hängt aber entscheidend von der Qualität und Realitätsnähe der Planungen und Eingaben ab (siehe oben). Daher liegt es im wohlverstandenen Eigeninteresse der Politik, der Nutzer und der Baufachleute, rechtzeitig gute Voraussetzungen für erfolgreiche BIM-Projekte zu schaffen, bevor es hinaus geht auf hohe See.