Luftverkehrsrecht; Umweltverträglichkeitsprüfung; Ergebnisrelevanz von Verfahrens- und Abwägungsfehlern

BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2008 – 4 C 5.07 –  

1. Das OVG ist  zu Recht davon ausgegangen, dass sich die UVP-Pflichtigkeit des Vorhabens nach § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2 LuftVG in der seit dem 3.08.2001 geltenden Fassung des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27.07.2001 (BGBl I S. 1950) beurteilt. Nach dieser Vorschrift findet eine Planfeststellung oder Plangenehmigung im Fall der Öffnung eines ehemaligen Militärflugplatzes für die zivile Nutzung nicht statt, jedoch muss das Genehmigungsverfahren den Anforderungen des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) entsprechen, wenn die zivile Nutzung des Flugplatzes mit baulichen Änderungen oder Erweiterungen verbunden ist, für die nach dem UVPG eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Der Übergang von der militärischen zur zivilen Nutzung fordert wegen der erhöhten Sicherheitsanforderungen an den zivilen Flugbetrieb typischerweise bauliche Anpas­sungen der Flugverkehrsflächen und eine Erweiterung der Hindernisfreiflächen. Für derartige Anpassungen genügt eine Änderungsgenehmigung. Die im vorliegenden Streitfall genehmigten baulichen Änderungen und Erweiterungen überschreiten diesen Rahmen nicht.

2. Das Luftverkehrsgesetz trifft keine spezialgesetzliche Übergangsregelung für § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2 LuftVG. Die Vorschrift gilt daher für alle Genehmigungsverfahren, die im Zeitpunkt ihres Inkrafttretens noch nicht abgeschlossen waren. Bei Inkrafttreten des § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2 LuftVG am 3.08.2001 waren die Widersprüche der Kläger gegen die Änderungsgenehmigung noch nicht beschieden. Das Genehmigungsverfahren war daher noch nicht beendet. Das Ausgangsverfahren bildet mit den Widerspruchsverfahren eine Einheit und wird erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid endgültig abgeschlossen (Urt. v. 1.12.1989 – BVerwG 8 C 14.88 – BVerwGE 84, 178 <181>). Das folgt aus dem engen funktionalen Zusammenhang zwischen Ausgangs- und Widerspruchsverfahren.

3. Nach den tatsächlichen Feststellungen des OVG sowie nach der Begründung der Änderungsgenehmigung und der Widerspruchsbescheide, die das Revisionsgericht unabhängig von etwaigen Verfahrensrügen inhaltlich zu erfassen und würdigen hat (Urt. v. 12.12.1996 – BVerwG 4 C 29.94 – BVerwGE 102, 331 <349>), ist davon auszugehen, dass eine den Anforderungen des § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 entsprechende Vorprüfung des Konversionsvorhabens durch die Beklagte vor Abschluss der Widerspruchsverfahren nicht stattgefunden hat. Nach § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 sind Konversionsvorhaben nach den verfahrensrechtlichen Vorgaben in §§ 5 bis 12 UVPG 1990/1997 einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen, wenn sich aufgrund überschlägiger Prüfung der zuständigen Behörde ergibt, dass das Vorhaben insbesondere aufgrund seiner Art, seiner Größe oder seines Standortes erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann.

Die Beklagte hat die rechtlichen Anforderungen an die Vorprüfung des Einzelfalls verkannt. Ihr rechtlicher Ansatz wird auch der Vorprüfungspflicht nach § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 nicht gerecht.

4. In den Widerspruchsbescheiden vertritt die Beklagte den Standpunkt, Konversionsvorhaben seien nur dann UVP-pflichtig, wenn die erforderlichen baulichen Änderungen an der Flugplatzanlage erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben könnten. Das sei im Fall des ehemaligen Militärflugplatzes Weeze-Laarbruch nicht der Fall. Die Start- und Landebahn werde nicht verlegt oder wesentlich geändert. Nur geringfügige bauliche Änderungen seien an Rollbahnen und Abstellflächen erforderlich. Erhebliche Umwelteinwirkungen dieser Anpassungsmaßnahmen seien von Anfang ausgeschlossen. Das „Gesicht“ des Flugplatzes bleibe unverändert. Die Befürchtung zusätzlicher Verkehrsbelastungen durch die beabsichtigte zivile Nutzung des Flugplatzes mache eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht erforderlich. Die UVP-Richtlinie 1985 in der hier anzuwendenden Fassung der Änderungsrichtlinie 97/11/EG erfordere keine andere rechtliche Betrachtung. Sie stelle in der Frage der Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung allein auf die Länge der Start- und Landebahnen ab, die hier nicht verändert werde. Diesen Standpunkt wiederholt die Beklagte im Revisionsverfahren.

Der rechtliche Ansatz der Beklagten greift zu kurz. Er ist weder mit der UVP-Richtlinie 1985/1997 noch mit § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 vereinbar. Bei Konversionsvorhaben erstreckt sich die Prüfung der Umweltauswirkungen der vorgesehenen baulichen Änderungen und Erweiterungen des Flugplatzes auch auf die betrieblichen Auswirkungen der beabsichtigten zivilen Nutzung (Urt. v. 13.12.2007 – BVerwG 4 C 9.06 – BVerwGE 130, 83 Rn. 30). Jedenfalls dann, wenn die zivile Nutzung als Verkehrsflughafen erst durch die baulichen Änderungen und Erweiterungen ermöglicht würde, sind ihre betriebsbedingten nachteiligen Umweltauswirkungen im Rahmen der Vorprüfung des Einzelfalls zu berücksichtigen. Das gilt auch für die in § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001 angeordnete Vorprüfung. Nach Art. 3 der UVP-Richtlinie 1985 umfasst die Umweltverträglichkeitsprüfung die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der unmittelbaren und mittelbaren Auswirkungen eines Vorhabens auf die im Einzelnen aufgeführten Schutzgüter. Der Europäische Gerichtshof legt den Begriff der mittelbaren Auswirkungen weit aus (vgl. EuGH, Urt. v. 28.02.2008 – Rs. C‑2/07 – NuR 2008, 255 Rn. 42 – Flughafen Lüttich-Bierset). Nach seiner Ansicht liefe es der Zweckrichtung der UVP-Richtlinie zuwider, wenn im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung eines Projekts oder seiner Änderung nur die unmittelbaren Wirkungen der geplanten Arbeiten selbst in Rechnung gestellt würden, nicht aber die Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Benutzung und den Betrieb der aus diesen Arbeiten hervorgegangenen Anlagen hervorgerufen werden könnten (EuGH, Urt. v. 28.02.2008 a.a.O. Rn. 43).

5. Das Konversionsvorhaben der Beigeladenen war einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen. Die Beklagte hätte die Erheblichkeit der in einer Vorprüfung zu ermittelnden betriebsbedingten nachteiligen Umweltauswirkungen des Konversionsvorhabens nicht verneinen dürfen. Nachteilige Umweltauswirkungen im Sinne von § 3e Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3c Abs. 1 Satz 1 und 3 UVPG 2001 sind bereits dann erheblich, wenn sie nach § 12 UVPG bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu berücksichtigen wären (Urt. v. 13.12.2007 a.a.O. Rn. 34). Der Maßstab für die Erheblichkeit ist also dem materiellen Zulassungsrecht zu entnehmen. Das gilt auch für die Vorprüfung eines Konversionsvorhabens nach § 8 Abs. 5 Satz 3 Halbs. 2 LuftVG i.V.m. § 25 Abs. 2 Satz 2 UVPG 2001. Nachteilige betriebsbedingte Umweltauswirkungen der zivilen Nutzung eines ehemaligen Militärflugplatzes sind bei der Entscheidung über die Änderungsgenehmigung zu berücksichtigen und damit grundsätzlich im UVP-rechtlichen Sinn erheblich, wenn sie mehr als geringfügig und damit abwägungserheblich sind (vgl. Urt. v. 13.12.2007 a.a.O.).

Der Fluglärm, dem die Kläger nach der Konversion des ehemaligen Militärflugplatzes ausgesetzt sein würden, war abwägungserheblich. Das stellt die Beklagte auch nicht in Abrede. Sie hat zugunsten lärmbetroffener Anlieger Betriebsbeschränkungen für die Zeit von 05:00 Uhr bis 24:00 Uhr, von 00:00 Uhr bis 01:00 Uhr und für die Zeit von 06:00 Uhr bis 22:00 Uhr festgelegt (Nr. 5 des verfügenden Teils der Änderungsgenehmigung) und der Beigeladenen u.a. auferlegt, auf Antrag näher bezeichneten Grundeigentümern die Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen an Aufenthaltsräumen ihrer Wohngebäude zu erstatten und, soweit die Kosten für die Schallschutzmaßnahmen außer Verhältnis zum angestrebten Schutzzweck stehen, eine angemessene Entschädigung zu leisten. Außerdem hat sich die Beklagte im Rahmen der Abwägung ausführlich mit der Frage befasst, ob darüber hinaus weitere Maßnahmen des aktiven und passiven Fluglärmschutzes erforderlich sind. Bereits hieraus folgt, dass die Lärmauswirkungen des Konversionsvorhabens rechtlich erheblich sind und auf der Grundlage einer rechtlich einwandfreien Vorprüfung die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung begründet hätten.

6. Im Revisionsverfahren kann jedoch nicht geklärt werden, ob das Unterlassen einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung auf die Erteilung der Änderungsgenehmigung oder ihren Inhalt von Einfluss gewesen ist.

a) Ist eine rechtlich gebotene Umweltverträglichkeitsprüfung für ein Vorhaben nicht durchgeführt worden, kommt die Aufhebung der Zulassungsentscheidung oder ihre Außervollzugsetzung bis zur Behebung des Fehlers in einem ergänzenden Verwaltungsverfahren nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur in Betracht, wenn die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Behörde nach Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung anders entschieden hätte (Urt. v. 13.12.2007 a.a.O. Rn. 38, vom 18.11.2004 – BVerwG 4 CN 11.03 – BVerwGE 122, 207 <213> und v. 25.01.1996 – BVerwG 4 C 5.95 – BVerwGE 100, 238 <250>). Jedenfalls für Projekte, für die das Genehmigungsverfahren vor Ablauf der Frist zur Umsetzung des durch die Richtlinie 2003/35/EG v. 26.05.2003 (ABl Nr. L 156 S. 17) eingefügten Art. 10a der UVP-Richtlinie (vgl. dazu § 4 Abs. 1 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes v. 7.12.2006, BGBl I S. 2816) eingeleitet wurde, gebietet auch das Europäische Gemeinschaftsrecht nicht, eine luftverkehrsrechtliche Änderungsgenehmigung wegen des Unterlassens einer rechtlich gebotenen Umweltverträglichkeitsprüfung aufzuheben (oder ihren Vollzug auszusetzen), wenn die Öffentlichkeit vor Erteilung der Genehmigung Gelegenheit hatte, sich zu dem Projekt zu äußern, die Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt umfassend geprüft wurden und es keine konkreten Anhaltspunkte dafür gibt, dass die Behörde eine andere Entscheidung getroffen hätte, sofern eine förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung für das Projekt durchgeführt worden wäre (vgl. Urt. v. 13.12.2007 a.a.O. Rn. 41 bis 43).

Wie der Europäische Gerichtshof entschieden hat, kann eine unterlassene förmliche Umweltverträglichkeitsprüfung durch gleichwertige Maßnahmen ersetzt werden, wenn diese den Mindestanforderungen der Art. 3 und Art. 5 bis 10 der UVP-Richtlinie 1985 genügen (EuGH, Urt. v. 25.07.2008 – Rs. C‑142/07 – Rn. 50, Ecologistas/Madrid; Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 30.04.2008 – Rs. C‑142/07 – Rn. 57 ff., 62 m.w.N.). Das innerstaatliche Gericht hat daher zu prüfen, ob vor der Genehmigung des Vorhabens die Umweltauswirkungen ausreichend erforscht und dargestellt (Art. 3 und 5 UVP-Richtlinie 1985) und diese Erkenntnisse der Öffentlichkeit zur Verfügung gestellt wurden (Art. 6 und 7 UVP-Richtlinie 1985), die Öffentlichkeit dazu Stellung nehmen konnte (Art. 6 und 7 UVP-Richtlinie 1985) und die Angaben zu den Umweltauswirkungen und die Stellungnahmen der Öffentlichkeit in der Zulassungsentscheidung berücksichtigt wurden (EuGH, Urt. v. 25.07.2008 a.a.O.; Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 30.04.2008 a.a.O. Rn. 63).

b) Eine eingehende Würdigung der Antragsunterlagen der Beigeladenen sowie der von ihr im Ausgangs- und in den Widerspruchsverfahren vorgelegten weiteren Gutachten zu den Umweltauswirkungen des Konversionsvorhabens hat das OVG unter dem Gesichtspunkt, ob die Beklagte bei Durchführung einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung möglicherweise eine andere Entscheidung in der Sache getroffen hätte, nicht vorgenommen. Es befasst sich nur mit der Ergebnisrelevanz des von ihm festgestellten Verfahrensfehlers, d.h. des Unterlassens einer dem (hier nicht einschlägigen) § 3c Abs. 1 UVPG 2001 genügenden Vorprüfung (UA S. 54) und führt aus, „ein mögliches Einwirken des Mangels auf die Abwägungsentscheidung“ sei „ebenso einzustellen …, wie ein Bezug zu den Klägern, vgl. etwa 1.2, 1.4, 2.1, 2.3.1, 2.3.4, 3.4 der Anlage 2 zum UVPG“ (wird ausgeführt).

c) Das Unterlassen einer förmlichen Umweltverträglichkeitsprüfung ist nach der Rechtsprechung des Senats auch dann auf die Planungsentscheidung von Einfluss gewesen, wenn es dazu geführt hat, dass die betroffene Öffentlichkeit nicht Gelegenheit hatte, sich zu dem Projekt zu äußern (Urt. v. 13.12.2007 – BVerwG 4 C 9.06 – BVerwGE 130, 83 Rn. 43). Hier ist jedenfalls zweifelhaft, ob die Beklagte die von der Konversion betroffene Öffentlichkeit in ausreichender Weise beteiligt hat. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 des hier (nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 1 und Satz 2 UVPG 2001) anzuwendenden UVPG 1990/1997 hat die zuständige Behörde die Öffentlichkeit zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundlage der ausgelegten Unterlagen nach § 6 UVPG 1990/1997 anzuhören. Ändert der Träger des Vorhabens die danach erforderlichen Unterlagen im Laufe des Verfahrens, darf er von einer erneuten Anhörung der Öffentlichkeit absehen, soweit keine zusätzlichen oder anderen erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu besorgen sind (§ 9 Abs. 1 Satz 3 UVPG 1990/1997). Die Beklagte hat zwar in analoger Anwendung des § 73 VwVfG NRW vor Erlass der Änderungsgenehmigung ein Anhörungsverfahren durchgeführt, in dessen Rahmen sie die betroffene Öffentlichkeit über die Antragsunterlagen der Beigeladenen unterrichtet und angehört hat. Im Widerspruchsverfahren hat die Beigeladene jedoch weitere umweltrelevante Unterlagen nachgereicht (vgl. Widerspruchsbescheide S. 30 f.), die u.a. die Ermittlung von Fluglärmbelastungen und deren medizinische Bewertung auf der Grundlage der aktuellen Verkehrsentwicklung am Flughafen Niederrhein zum Gegenstand hatten. Die Beklagte teilt ausdrücklich die Auffassung des Gutachters W., „dass sich die Struktur des Verkehrs am Flughafen gegenüber seiner 1997 getroffenen Prognose … signifikant verändert“.

d) Es kann im Revisionsverfahren nicht geklärt werden, ob die von der Beklagten – und auch vom OVG ‑ festgestellte Entwicklung des Flugbetriebs der Beklagten Anlass geben musste, die Öffentlichkeit zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens nach § 9 Abs. 1 UVPG 1990/1997 unter Auslegung der nachträglich im Widerspruchsverfahren vorgelegten Gutachten erneut anzuhören.