Bauplanungsrecht; Umweltverträglichkeitsprüfung

BVerwG, Urteil vom 20. August 2008 – 4 C 11.07 – 

Die Kläger wenden sich gegen eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Putenmaststalles. Die Kläger sind Vollerwerbslandwirt bzw. Altenteiler.

Dass der Beklagte die als erforderlich unterstellte Einzelfallprüfung vor Erteilung der Baugenehmigung nicht durchgeführt hat, ist unbeachtlich, weil er die Vorprüfung in einer den Anforderungen des § 3c UVPG entsprechenden Weise im gerichtlichen Verfahren nachgeholt hat.

1. Eine erforderliche Vorprüfung des Einzelfalls kann in entsprechender Anwendung des § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Davon sind auch das Verwaltungsgericht und das Oberverwaltungsgericht ausgegangen. Gemäß § 45 Abs. 1 VwVfG ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 VwVfG nichtig macht, unbeachtlich, wenn die in Nr. 1 bis 5 genannten Verfahrenserfordernisse nachträglich erfüllt werden. Gemäß § 45 Abs. 2 VwVfG können Handlungen nach Absatz 1 bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Die Nachholung einer erforderlichen UVP-Vorprüfung des Einzelfalls ist in § 45 Abs. 1 VwVfG nicht genannt. Die Vorschrift ist jedoch einer entsprechenden Anwendung auf andere Verfahrenserfordernisse zugänglich. Das entspricht, soweit es um die Nachholung von Verfahrenshandlungen bis zum Abschluss des Widerspruchverfahrens geht, einhelliger Auffassung (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 45 Rn. 9; Sachs, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 45 Rn. 135 ‑ 139; Ziekow, VwVfG, 2006, § 45 Rn. 2; Schäfer, in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 45 Rn. 6; Schwarz, in: Fehling/Kastner/Wahrendorf, Verwaltungsrecht – Handkommentar, 2006, § 45 VwVfG II.2; Meyer, in: Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 45 Rn. 21). Ein Grund, die entsprechende Anwendung auf § 45 Abs. 1 VwVfG zu beschränken (so Ramsauer a.a.O.), ist nicht ersichtlich. Andere als die in Absatz 1 genannten Verfahrenshandlungen können bis zum Abschluss der Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden, wenn und soweit der mit dem Verfahrenserfordernis verfolgte Zweck auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren, d.h. ohne Aufhebung oder jedenfalls Feststellung der Nichtvollziehbarkeit der Verwaltungsentscheidung, erreicht werden kann. Das ist bei der UVP-Vorprüfung der Fall.

Die Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 3c UVPG dient dem Zweck festzustellen, ob das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann und deshalb einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen ist oder nicht. Insoweit unterscheidet sich die Einzelfallprüfung nicht von der Prüfung der Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung anhand der von den Mitgliedsstaaten festgelegten Schwellenwerte bzw. Kriterien. Die Prüfung, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist, kann ihren Zweck auch dann noch erfüllen, wenn die Behörde sie erst bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachholt. Davon geht auch § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes aus, der auf das vorliegende, vor dem 25.6.2005 eingeleitete (vgl. § 5 URG) Verfahren noch nicht anwendbar ist. Nach dieser Vorschrift kann, wenn eine erforderliche Vorprüfung nicht durchgeführt worden ist, die Aufhebung der Zulassungsentscheidung nur verlangt werden, wenn die Vorprüfung nicht nachgeholt worden ist. In der Gesetzesbegründung wird ausdrücklich auf die in

§ 4 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 URG genannte Möglichkeit hingewiesen, das gerichtliche Verfahren auszusetzen, damit die zuständige Behörde die Vorprüfung nachholen kann und als für die Heilung in Betracht kommende Rechtsgrundlage u.a. § 45 Abs. 2 VwVfG genannt (BTDrucks 16/2495 S. 14). Führt die fehlerfreie Nachholung der Vorprüfung zu dem Ergebnis, dass das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht unterzogen werden muss, so ist die Fehlerkorrektur abgeschlossen; das Genehmigungsverfahren muss nicht neu durchgeführt werden (Ziekow, NVwZ 2007, 259 <265>; Kment, NVwZ 2007, 274 <277>; ders., in: Hoppe, UVPG, 3. Aufl. 2007, Vorbemerkungen Rn. 71).

Ergibt die nachgeholte Vorprüfung hingegen, dass das Vorhaben erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, eine Umweltverträglichkeitsprüfung also hätte durchgeführt werden müssen, wird die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Regel im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden können. Die Umweltverträglichkeitsprüfung soll gewährleisten, dass die Umweltauswirkungen frühzeitig (§ 1 Nr. 1 UVPG) ermittelt, beschrieben und bewertet werden. Es soll eine auf die Umweltbelange zentrierte Vorabprüfung unter Ausschluss der sonstigen Belange, die sich für oder gegen das Vorhaben ins Feld führen lassen, erfolgen (Urt. v. 18.11.2004 – BVerwG 4 CN 11.03 – BVerwGE 122, 207 <211>). Die Öffentlichkeit ist zu beteiligen (§ 9 UVPG). Das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung ist bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens zu berücksichtigen (§ 12 UVPG). Auch das Gemeinschaftsrecht (Art. 2 Abs. 1 UVP-Richtlinie) verlangt, die Umweltverträglichkeit von Projekten, bei denen unter anderem aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standorts mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, vor Erteilung der Genehmigung zu prüfen (EuGH, Urteile v. 3.7.2008 – Rs. C-215/06, Irland – Rn. 49 und v. 25.7.2008 – Rs. C-142/07, Ecologistas en Acción – CODA – Rn. 33; Schlussanträge v. 30.42008 – Rs. C-142/07 – Rn. 62). Maßnahmen, die erst im Anschluss an eine Genehmigung getroffen wurden, sind unbeachtlich (Schlussanträge a.a.O.). Daraus folgt entgegen der Auffassung der Kläger jedoch nicht, dass auch die Vorprüfung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren der Tatsacheninstanzen nicht mehr nachgeholt werden kann. Die Vorprüfung hat eine andere Funktion als die Umweltverträglichkeitsprüfung. Sie soll eine Entscheidung über die Erforderlichkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung ermöglichen; eine darüber hinausgehende Bedeutung für die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens kommt ihr nicht zu. Die Öffentlichkeit muss an der Vorprüfung nicht beteiligt werden. Der Gefahr, dass eine Behörde, die die Vorprüfung erst im gerichtlichen Verfahren nachholt, die Umweltauswirkungen nicht ergebnisoffen prüft, wird durch die tatrichterliche Kontrolle der Vorprüfung im bereits anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren entgegen gewirkt. Ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt worden ist, insbesondere ob die Behörde den Rechtsbegriff der Erheblichkeit der Um­­­­weltauswirkungen zutreffend ausgelegt hat (Urt. v. 13.12.2007 – BVerwG 4 C 9.06 – zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgesehen, NVwZ 2008, 563, Rn. 34), und ob das Ergebnis der Vorprüfung nachvollziehbar ist, unterliegt gemäß § 3a Satz 4 UVPG der gerichtlichen Kontrolle. Über eine gesicherte Rechtsposition verfügt der Bauherr vor Unanfechtbarkeit der Baugenehmigung nicht.

Die entsprechende Anwendung des § 45 Abs. 1 und 2 VwVfG auf die Nachholung einer UVP-Vorprüfung steht auch mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang (wird ausgeführt).

2. Der Beklagte hat die Vorprüfung vor Abschluss der letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG nachgeholt. Gemäß § 3c Satz 1 UVPG ist, sofern in der Anlage 1 für ein Vorhaben – wie bei Nachholung der Vorprüfung in Nr. 7.12 der Anlage 1 des UVPG – eine allgemeine Vorprüfung des Einzelfalls vorgesehen ist, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, wenn das Vorhaben nach Einschätzung der zuständigen Behörde aufgrund überschlägiger Prüfung unter Berücksichtigung der in der Anlage 2 aufgeführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Ob Vorhaben im Sinne dieser Vorschrift die Erweiterung der vorhandenen Putenställe des Beigeladenen oder ob der neue Stall ein eigenständiges, mit den vorhandenen Ställen nicht kumulierendes Vorhaben ist, kann auch in diesem Zusammenhang offen bleiben. Die Vorprüfung hat sich selbst dann auf die Umweltverträglichkeit des neuen Stalls unter Berücksichtigung der Umweltauswirkungen der vorhandenen Putenställe zu erstrecken, wenn der neue Stall als selbständiges, mit den vorhandenen Ställen nicht i.S.d.

§ 3b Abs. 2 Satz 1 und 2 UVPG kumulierendes Vorhaben zu qualifizieren sein sollte. Nach § 3c Satz 1 UVPG i.V.m. Anlage 2 Nr. 2 ist die ökologische Empfindlichkeit eines Gebiets, das durch ein Vorhaben möglicherweise beeinträchtigt wird, unter Berücksichtigung der Kumulierung mit anderen Vorhaben in ihrem gemeinsamen Einwirkungsbereich zu beurteilen. Nach dieser Vorschrift ist die Kumulierung mit anderen selbständigen Anlagen auch dann zu berücksichtigen, wenn die Voraussetzungen des § 3b Abs. 2 Satz 1 und 2 UVPG nicht vorliegen.

Hiervon ausgehend hat das Oberverwaltungsgericht das Ergebnis der Vorprüfung, dass keine erheblichen nachteiligen Auswirkungen zu erwarten seien, bestätigt. Das ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden (wird ausgeführt).

3. Dass der Beklagte das Ergebnis der Vorprüfung nicht bekannt gegeben hat, führt entgegen der Auffassung der Kläger nicht zur Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung.

Wenn eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach dem Ergebnis der Vorprüfung unterbleiben soll, ist dies gemäß § 3a Satz 2 UVPG bekannt zu geben. Nach Art. 4 Abs. 4 der UVP-Richtlinie stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die gemäß Art. 4 Abs. 2 UVP-Richtlinie getroffenen Entscheidungen der zuständigen Behörden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Weder der UVP-Richtlinie noch dem UVPG ist zu entnehmen, dass die Behörde das Vorhaben erst genehmigen darf, wenn sie ihre Entscheidung, eine Umweltverträglichkeitsprüfung nicht durchzuführen, bereits bekannt bzw. der Öffentlichkeit zugänglich gemacht hat. Vor Erteilung der Genehmigung müssen die Mitgliedstaaten nur die Maßnahmen treffen, die erforderlich sind, um die Projekte, bei denen mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung im Hinblick auf diese Auswirkungen zu unterziehen (Art. 2 Abs. 1 der UVP-Richtlinie). Die Bekanntgabe des negativen Ergebnisses einer Vorprüfung gehört nicht zu diesen Maßnahmen. Sie dient nicht dem Rechtsschutz der am Genehmigungsverfahren Beteiligten, sondern der Information der Öffentlichkeit (Sangenstedt, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Band III, § 3a UVPG Rn. 2 – Stand: Mai 2007). Selbst wenn der Öffentlichkeit ein Anspruch auf aktive Bekanntgabe des negativen Ergebnisses einer Vorprüfung zustehen sollte, wäre dieser Anspruch – wie der Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen (vgl. Urt. v. 12.6.2007 – BVerwG 7 VR 1.07 – NVwZ 2007, 1095 <Rn. 10>) – außerhalb des Baugenehmigungsverfahrens zu erfüllen.

Bauplanungsrecht; Windenergieanlagen; landwirtschaftlicher Betrieb; untergeordnete Nebenanlage; Planvorbehalt

BVerwG, Beschluss vom 4. November 2008 – 4 B 44.08 – 

Der Kläger begehrt die Erteilung eines Vorbescheids für die Errichtung einer Windenergieanlage mit einer Nabenhöhe von 77,70 m, einem Rotordurchmesser von 43,70 m und einer Nennleistung von 600 kW. Er ist nach den Feststellungen des Berufungsgerichts Vollerwerbslandwirt und bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit dem Schwerpunkt Schweine- und Hähnchenmast (genehmigt: 83 900 Masthähnchen in drei Ställen und 270 Mastschweine) und versorgt Pensionspferde.

Die von dem Beklagten als grundsätzlich klärungsbedürftig aufgeworfene Frage, ob eine ca. 100 m hohe, im Außenbereich zu errichtende und ca. 170 m von einem landwirtschaftlichen Vollerwerbsbetrieb zu betreibende Windenergieanlage noch als untergeordnete Nebenanlage und damit als sogenannter mitgezogener Betriebsteil an der Privilegierung der Hauptanlage im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, auch durch seine äußerlich erkennbare Prägung, teilnimmt, rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Wie bereits die Formulierung der Frage offenbart, wendet sich der Beklagte der Sache nach – im Gewande der Grundsatzrüge – in erster Linie gegen die Würdigung der Gegebenheiten im konkreten Einzelfall seitens des Berufungsgerichts. Wie auch das Berufungsgericht zutreffend angemerkt hat, lässt sich die Frage, ob eine Windenergieanlage als untergeordnete Nebenanlage einem gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegierten Betrieb dient, nicht anhand abstrakter Maßstäbe und Größenverhältnisse beantworten. Ob ein Vorhaben im Verhältnis zu dem privilegiert zulässigen Betrieb bodenrechtlich eine „Nebensache“ ist, sich ihm dienend unterordnet, gegenüber der Hauptnutzung im Hintergrund steht, ist nicht aufgrund einer typisierenden, sondern einer konkreten Betrachtungsweise des privilegierten Betriebes und der ihm zugeordneten Nebennutzung zu beurteilen (Urt. v. 28.8.1998 – BVerwG 4 B 66.98 – Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 336).

Soweit die Frage – mit Blick auf den in der Beschwerdebegründung angesprochenen Gesichtspunkt des gemeindlichen Planvorbehalts gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und den Grundsatz der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs – über den Einzelfall hinausweist und einer verallgemeinerungsfähigen Klärung zugänglich ist, ist sie auf der Grundlage von § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres zu beantworten:

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass in den Fällen, in denen ein landwirtschaftlicher Betrieb vorhanden ist, einzelne Betätigungen, die bei isolierter Betrachtung landwirtschaftsfremd sind, durch ihre betriebliche Zuordnung zu der landwirtschaftlichen Tätigkeit von dieser gleichsam mitgezogen werden und damit im Sinne von

§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB an der Privilegierung teilnehmen können. Ist dies der Fall, so kann ein Vorhaben, das diesem Betätigungsbereich dient, dem landwirtschaftlichen Betrieb auch dann „dienen“, wenn dies bei isolierter Betrachtung verneint werden müsste. Gegenüber dem vorhandenen landwirtschaftlichen Betrieb muss es sich bei der an sich landwirtschaftsfremden Betätigung nach wie vor um eine bodenrechtliche Nebensache handeln (Urt. v. 28.8.1998 a.a.O. m.w.N.). Eine im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB dienende Funktion hat ein Vorhaben (nur) dann, wenn es dem Betrieb unmittelbar zu- und untergeordnet ist und durch diese Zu- und Unterordnung auch äußerlich erkennbar geprägt wird. Hieran fehlt es, wenn es nach seiner Zweckbestimmung nicht überwiegend im Rahmen der landwirtschaftlichen Betriebsführung genutzt werden soll. § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bietet keine Handhabe dafür, einen landwirtschaftlichen Betrieb unter erleichterten Voraussetzungen um einen von der landwirtschaftlichen Nutzung unabhängigen gewerblich-kaufmännischen Betriebsteil zu erweitern.↓

Des Weiteren ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass eine Windenergieanlage, die eine privilegierte (Betriebs-)Anlage mit Strom versorgen soll, als ein untergeordneter Betriebsteil angesehen werden kann (Urt. v. 18.2.1983 – BVerwG 4 C 10.82 – BVerwGE 67, 41 zu

§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BBauG; vgl. auch Urt. v. 18. 2.1983 – BVerwG 4 C 18.81 – BVerwGE 67, 23 zu § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO). Bei der Frage, ob eine im Außenbereich gelegene Windenergieanlage einen unmittelbaren Bezug zu dem privilegierten landwirtschaftlichen Betrieb aufweist, hat der Senat maßgeblich darauf abgestellt, ob der betriebsbezogene Anteil der Energieerzeugung gemessen an der Gesamtkapazität der Anlage erheblich ins Gewicht fällt (Urt. v. 16.6.1994 – BVerwG 4 C 20.93 – BVerwGE 96, 95). Überwiegt der betriebsbezogene Anteil der Energieversorgung dem zur Einspeisung in das öffentliche Netz bestimmten Anteil nicht deutlich, fehlt es an der dienenden Funktion der Anlage.

Die Rechtsprechung zur „mitgezogenen“ Privilegierung von Windenergie­anlagen ist durch das Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30.7.1996 (BGBl I S. 1189) nicht in Frage gestellt worden. Mit diesem Gesetz hat der Gesetzgeber auf das Urteil des Senats vom 16.6.1994 (BVerwG 4 C 20.93 a.a.O.) reagiert. Der Senat hatte entschieden, dass eine Windenergieanlage, deren Strom zu einem Fünftel der Versorgung eines landwirtschaftlichen Betriebs dienen und zu vier Fünfteln ins öffentliche Netz eingespeist werden soll, im Außenbereich nicht nach § 35 Abs. 1 Nr. 1, 4 oder 5 BauGB (jetzt: § 35 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 BauGB) privilegiert zulässig sei. Der Gesetzgeber hat daraufhin u.a. Anlagen, die der Nutzung der Windenergie dienen, eigenständig privilegiert und sie gleichzeitig einem Planvorbehalt unterworfen. Die eigenständige Privilegierung, die sich heute in § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB findet, ist nicht abschließend; Windenergieanlagen können weiterhin auch nach

§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB als untergeordnete Anlagen eines landwirtschaftlichen Betriebes privilegiert zulässig sein. Der Gesetzgeber wollte das Hemmnis der fehlenden allgemeinen Privilegierung von Vorhaben zur Erforschung, Entwicklung und Nutzung von Windenergie im Außenbereich beheben, „ohne die nach geltendem Recht bestehenden spezifischen Privilegierungen bei Nebenanlagen … einzuengen“ (Gesetzentwurf des Bundesrats, BTDrucks 13/2208 S. 1, 5 mit zustimmender Stellungnahme der Bundesregierung <S. 6>); die ihm bekannte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur „mitgezogenen“ Privilegierung von Windenergieanlagen sollte hierdurch unberührt bleiben. Ein Gesetzesantrag des Landes Schleswig-Holstein, der die eigenständige Privilegierung auf Einzelanlagen zur Nutzung der Windenergie im räumlichen Zusammenhang mit der Hofstelle eines landwirtschaftlichen Betriebes beschränken und auch diese Vorhaben einem Planvorbehalt unterwerfen wollte (BRDrucks 153/95), hatte im Bundesrat keine Mehrheit gefunden (vgl. BRDrucks 153/1/95 S. 2 f. und 153/95 <Beschluss>); er wurde im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht wieder aufgegriffen.

Dass sich die bisherigen Entscheidungen des Senats auf Windenergieanlagen beziehen, die deutlich kleiner als die hier in Streit stehende Anlage waren, führt nicht auf den behaupteten Klärungsbedarf. Wie bereits dargelegt, lässt sich die Frage, ob eine Windenergieanlage als untergeordnete Nebenanlage im Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB einem landwirtschaftlichen Betrieb dient, nicht anhand abstrakter Maßstäbe und Größenverhältnisse, sondern nur auf der Grundlage einer Würdigung der kon­­kreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls beantworten. Hier hat das Oberverwaltungsgericht maßgebend darauf abgestellt, dass der durchaus beachtlichen Gesamthöhe der Windenergieanlage das Erscheinungsbild eines von drei großen Stallgebäuden geprägten landwirtschaftlichen Betriebes gegenüberstehe. Diese tatrichterliche Würdigung der hier gegebenen Umstände wäre einer revisionsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich.

Den gemeindlichen Planvorbehalt nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat der Gesetzgeber beschränkt auf Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB; für Windenergieanlagen, die gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert sind, gilt § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unabhängig von der Höhe der in Rede stehenden Windenergieanlage nicht. Da der Gesetzgeber, dem die Rechtsprechung zur „mitgezogenen“ Privilegierung von Windenergieanlagen im Rahmen des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB bekannt war, gleichwohl darauf verzichtet hat, den Gemeinden zur Steuerung von solchen Anlagen das naheliegende Instrument des Planvorbehalts zur Absicherung ihrer gesamträumlichen Planungskonzepte durch Konzentrationsplanung an die Hand zu geben, verbietet sich die Annahme, dass insoweit eine im Wege der Analogie zu schließende Regelungslücke vorliege.