Bauplanungsrecht; Verwaltungsprozessrecht; Normenkontrolle; Bebauungsplan; Teilbarkeit; Teilunwirksamkeit; Planerhaltung

BVerwG, Urteil vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 –

Das OVG hat – ausgehend von dem Vortrag der Antragstellerin – unterstellt, die Antragsgegnerin habe bei ihrer Bestandsaufnahme die im Plangebiet ausgeübten gewerblichen Nutzungen teilweise nicht zutreffend ermittelt und bewertet. Sie habe zum einen möglicherweise verkannt, dass die drei Diskotheken kerngebietstypisch und damit in einem besonderen Wohngebiet auch nicht ausnahmsweise zulässig seien

(§ 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), zum anderen, dass die Nutzung rückwärtiger Teil­flächen von acht Betrieben an der Z.-Straße als Schank- und Speisewirtschaft planungsrechtlich unzulässig werde, weil die Nutzungsgrenze zwischen WB/2 und WB/1 durch die Baulichkeiten verlaufe.

1. Die Beachtlichkeit dieses unterstellten Mangels ist – wie das OVG zu Recht entschieden hat – nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB in der Fassung des Europarechtsanpassungsgesetzes Bau – EAG Bau – vom 24. Juni 2004 (BGBl I S. 1359) zu beurteilen. Nach dieser Vorschrift ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des Baugesetzbuchs für die Rechtswirksamkeit der Satzungen nach dem Baugesetzbuch nur beachtlich, wenn entgegen § 2 Abs. 3 BauGB die von der Planung berührten Belange, die der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in wesentlichen Punkten nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind und wenn der Mangel offensichtlich und auf das Ergebnis des Verfahrens von Einfluss gewesen ist. Gemäß § 2 Abs. 3 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), zu ermitteln und zu bewerten. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist auf den am 10.12.2003 und damit vor Inkrafttreten des EAG Bau in Kraft getretenen Bebauungsplans gemäß § 233 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsprechend anzuwenden (Urt. v. 22.3.2007 – BVerwG 4 CN 2.06 - BVerwGE 128, 238 <Rn. 23>). Dass auch § 2 Abs. 3 BauGB erst durch das EAG Bau eingefügt wurde, steht der Anwendung der neu gefassten Planerhaltungsvorschrift nicht entgegen, denn § 2 Abs. 3 BauGB stellt keine neuen Anforderungen an das Verfahren bei Aufstellung eines Bebauungsplans. Inhaltlich entspricht die Vorschrift der bisherigen sich aus dem Abwägungsgebot ergebenden Rechtslage, nach der die Berücksichtigung aller bedeutsamen Belange in der Abwägung zunächst deren ordnungsgemäße Ermittlung und zutreffende Bewertung voraussetzt (Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks 15/2250 S. 42).

2. Wesentlich im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB sind Mängel bei der Sammlung und Aufbereitung des Abwägungsmaterials nicht erst – wie das OVG gemeint hat -, wenn es sich um „gravierende Fehleinschätzungen in für die Planung wesentlichen Fragen“ handelt. Von der Planung berührte, durch die Gemeinde nicht zutreffend ermittelte oder bewertete Belange betreffen bereits dann „wesentliche Punkte“, wenn diese Punkte in der konkreten Planungssituation abwägungsbeachtlich waren.

§ 214 BauGB ist eine Vorschrift der Planerhaltung. Nr. 1 des § 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB regelt, unter welchen Voraussetzungen eine Verletzung des Gebots, die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind, zu ermitteln und zu bewerten (§ 2 Abs. 3 BauGB), für die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans beachtlich ist. In diesem Zusammenhang konkretisiert die Vorschrift auch, unter welchen Voraussetzungen eine für die Planerhaltung relevante Verletzung des § 2 Abs. 3 BauGB vorliegt. Das EAG Bau hat gemeinschaftsrechtliche Verfahrensvorgaben, insbesondere der Plan-UP-Richtlinie (Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.6.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme, ABl Nr. L 197 S. 30), in das Baugesetzbuch integriert. In diesem Zusammenhang wollte der Gesetzgeber das Ermitteln und Bewerten der von der Planung berührten Belange insgesamt als verfahrensbezogene Pflicht ausgestalten und eine hierauf abgestimmte Planerhaltungsvorschrift schaffen (BTDrucks 15/2250 S. 63). Zu diesem Zweck hat er als „Verfahrensgrundnorm“ (BTDrucks 15/2250 S. 42) § 2 Abs. 3 in das Baugesetzbuch eingefügt. Wei­­tergehende Pflichten bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials als diejenigen, die die Rechtsprechung aus dem Abwägungsgebot entwickelt hatte, wollte er den Gemeinden nicht auferlegen (BTDrucks 15/2250 S. 42). § 2 Abs. 3 BauGB setzt die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten einschränkenden Voraussetzungen, unter denen von der Planung berührte Belange zum notwendigen Abwägungsmaterial gehören, stillschweigend voraus. Für die Planerhaltung hat das EAG Bau diese Voraussetzungen in das Gesetz aufgenommen; § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB verlangt nämlich, dass die von der Planung berührten Belange „der Gemeinde bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen“ und dass sie „in wesentlichen Punkten“ nicht zutreffend ermittelt oder bewertet worden sind.

Belange, die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren, sind nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht abwägungsbeachtlich; was die planende Stelle nicht „sieht“ und nach den gegebenen Umständen nicht zu „sehen“ braucht, kann und muss sie bei der Abwägung nicht berücksichtigen (Urt. v. 9.9.1979 – BVerwG 4 N 1.78 u.a. – BVerwGE 59, 87 <103 f>.; Urteil v. 24.9.1998 – BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <219>; Beschlüsse v. 25.1.2001 – BVerwG 6 BN 2.00 – BRS 64 Nr. 214 und v. 10.7.2006 – 

BVerwG 4 BN 19.06 – BRS 70 Nr. 47). Einen Verfahrensfehler macht die Gemeinde nur, wenn sie von der Planung berührte Belange nicht ermittelt, die ihr bekannt sind oder bekannt sein müssen. § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB stellt dies für die Planerhaltung klar.

Private Belange, die ihr bekannt sind, muss die Gemeinde nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts in der Abwägung nur berücksichtigen, wenn die Belange in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben; nicht abwägungsbeachtlich sind ferner geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht (Urt. v. 9.11.1979 a.a.O. S. 102 f.; Urt. v. 24.9.1998 a.a.O. S. 219 und v. 30.4.2004 – BVerwG 4 CN 1.03 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165; Urt. v. 20.9.2005 – BVerwG 4 BN 46.05 – BRS 69 Nr. 52). Hat die Gemeinde erkannt, dass ein von der Planung berührter Belang hiernach nicht abwägungsbeachtlich ist, muss sie diesen Punkt nicht weiter ermitteln. Steht jedenfalls im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung fest, dass der Belang nicht abwägungsbeachtlich war, kommt es für die Wirksamkeit des Bebauungsplans nicht darauf an, ob bereits die Gemeinde dies zutreffend ermittelt und bewertet hat. Ein solcher Fehler ist schon deshalb unbeachtlich, weil ein Belang, der nicht abwägungsbeachtlich war, nicht im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wesentlich ist. Hat die Gemeinde hingegen einen von der Planung berührten Belang in einem Punkt, der in der konkreten Planungssituation für die Abwägung von Bedeutung war, nicht zutreffend ermittelt oder bewertet, ist dieser Punkt „wesentlich“. Ein solcher Mangel ist beachtlich, wenn er offensichtlich und auf das Ergebnis von Einfluss gewesen ist. Letzteres ist der Fall, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel im Vorgang die Planung anders ausgefallen wäre; eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann (Urt. v. 21.8.1981 – BVerwG 4 C 57.80 – BVerwGE 64, 33 <39 f.>; Urt. v. 20.1.1992 – BVerwG 4 B 71.90 – Buchholz 406.11 § 214 BauGB Nr. 5 = BRS 54 Nr. 18). Auch das Gewicht des betroffenen Belanges in der Abwägung kann für die Ergebnisrelevanz von Bedeutung sein (Urt. v. 18.11.2004  ‑BVerwG 4 CN 11.03 – BVerwGE 122, 207 <213>). Besteht bei einem offensichtlichen Mangel hiernach die konkrete Möglichkeit, dass die Gemeinde, wenn sie den abwägungsbeachtlichen Belang zutreffend ermittelt und bewertet hätte, im Ergebnis anders geplant hätte, ist der Mangel für die Wirksamkeit des Plans beachtlich. Insoweit hat das EAG Bau die Rechtslage nicht geändert. Vor dessen Inkrafttreten wurden Fehler beim Ermitteln und Bewerten der von der Planung berührten Belange nicht von anderen Mängeln im Abwägungsvorgang unterschieden. Sie waren erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen waren (§ 215 Abs. 3 Satz 2 BauGB i.d.F. des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 – BauROG – v. 18.8.1997, BGBl I S. 2081). Der Gesetzgeber des EAG Bau wollte das Ermitteln und Bewerten der von der Planung berührten Belange nicht mehr als Teil des materiellrechtlichen Abwägungsvorgangs, sondern als verfahrensbezogene Pflicht verstanden wissen und diesen Wechsel der Betrachtungsweise auch für die Planerhaltung nachvollziehen (BTDrucks 15/2250 S. 63); von zusätzlichen Voraussetzungen wollte er die Beachtlichkeit von Mängeln im Abwägungsvorgang nicht abhängig machen.

Gemessen hieran betrafen die Fragen, ob die drei im südlichen Planbereich vorhandenen Diskotheken nur in einem Kerngebiet planungsrechtlich zulässig wären und ob die Schank- und Speisewirtschaften an der Z.Straße auf den rückwärtigen, als WB/1 ausgewiesenen Teilflächen ihre planungsrechtliche Zulässigkeit verlieren, wesentliche Punkte im Sinne des § 214 Abs.1 Satz1 Nr. 1 BauGB. Das Interesse der betroffenen Grundstücks­eigentümer und Betriebsinhaber daran, dass ihre ausgeübten Nutzungen in vollem Umfang planungsrechtlich zulässig bleiben, war abwägungsrelevant. Dass die in Rede stehenden Nutzungen im vorliegenden Fall nicht schutzwürdig oder nur geringfügig betroffen sein könnten, hat das OVG nicht festgestellt. Auch die Antragsgegnerin selbst ist davon ausgegangen, die von der Planung negativ berührten privaten Belange nur abwägen zu können, wenn im Wege einer Bestandsaufnahme vollständig erfasst worden ist, inwieweit die ausgeübten Nutzungen durch den Bebauungsplan planungsrechtlich unzulässig werden.