Bauplanungsrecht; Sondergebiet Einzelhandel; vorhabenunabhängiger, baugebietsbezogener Bebauungsplan; Teilunwirksamkeit BauNVO §§ 1, 11
BVerwG, Urteil vom 3. April 2008 – 4 CN 3.07 –
I. Der Bebauungsplan setzt im nördlichen Bereich D./R. Straße ein Mischgebiet fest, das in die Gebiete MI1 bis MI4 unterteilt ist. In den Gebieten MI3 und MI4 sind Einzelhandelsbetriebe unzulässig, in den Gebieten MI1 und MI2 nur Einzelhandelsbetriebe bestimmter Branchen zulässig. Südlich des Mischgebiets schließt sich das Sondergebiet Einzelhandelszentrum (SO EH 1) an. Es dient vorwiegend der Unterbringung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben. Die einzelhandelsrelevante Verkaufsfläche des Einkaufszentrums darf insgesamt 13 750 m² nicht übersteigen (Teil B, Nr. 1.3.1.1). Das Gebiet ist in drei Bauflächen geteilt. Innerhalb der Baufläche 1 sind Verkaufsflächen von maximal 4 000 m² für ein SB-Warenhaus mit einem Food-Anteil von 80 % zulässig, ferner Verkaufs- und Nutzflächen von insgesamt 500 m² für Shops, Gastronomie und Dienstleistungen außerhalb der Kassenzone dieses Warenhauses. Für diese Shops sind bestimmte Sortimente als Kernsortimente zulässig, jedoch nur bis zu einer Größe von 100 m² je Sortiment (Teil B, Nr. 1.3.1.2). Die Bauflächen 2 und 3 sind für die Warengruppen Lebens- und Genussmittel und Getränke mit einer höchstzulässigen Verkaufsfläche von insgesamt 1 000 m², diverse Fachmärkte und verschiedene Gewerbebetriebe reserviert (Teil B, Nr. 1.3.1.3). Die Verkaufsflächen einiger Fachmärkte sind begrenzt. Die in den Shops des SB-Warenhauses als Kernsortimente zulässigen Angebote sind in den Bauflächen 2 und 3 als Randsortimente zulässig, soweit deren Verkaufsflächenanteil 5 % der Gesamtverkaufsfläche, höchstens jedoch 100 m² der Verkaufsfläche je Randsortiment nicht überschreitet (Teil B, Nr. 1.3.1.4 Satz 1). Der Verkaufsflächenanteil für Randsortimente darf innerhalb der Bauflächen 2 und 3 insgesamt 500 m² nicht überschreiten (Teil B, Nr. 1.3.1.4 Satz 2). Südlich an das Sondergebiet SO EH 1 grenzt das Sondergebiet Einzelhandel (SO EH 2) für Einzelhandelsbetriebe und Fachmärkte bestimmter Sortimente (Teil B, Nr. 1.3.2.1). Die Gesamt-Verkaufsfläche für die Warengruppen Lebens- und Genussmittel und Lebensmittelergänzungssortimente, Getränke sowie Drogerie- und Parfümerieartikel darf insgesamt 3 200 m², der Verkaufsflächenanteil für Parfümerie- und Drogerieartikel 450 m² nicht überschreiten (Teil B, Nr. 1.3.2.2). Für die Warengruppen Bekleidung, Schuhe und Lederwaren darf eine höchstzulässige Verkaufsfläche von insgesamt 2 600 m², für das Sortiment Schuhe und Lederwaren ein Verkaufsflächenanteil von 400 m² und für die Fachmärkte für Boden- und Wandbeläge sowie Heimtextilien eine Gesamtverkaufsfläche von 2 000 m² nicht überschritten werden (Teil B, Nr. 1.3.2.3 und Nr. 1.3.2.4). Die Regelung über die Zulässigkeit bestimmter Sortimente als Randsortimente in den Einzelhandelsbetrieben und Fachmärkten (Teil B, Nr. 1.3.2.5) entspricht derjenigen für das Sondergebiet SO EH 1. Zugelassen sind ferner Nutzungen nach § 8 BauNVO mit Ausnahme der nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO allgemein zulässigen Einzelhandelsbetriebe. Der südöstliche Bereich des Plangebiets ist als Gewerbegebiet ausgewiesen. Die nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO allgemein zulässigen Einzelhandelsbetriebe sind dort gemäß § 1 Abs. 5 BauNVO nicht zulässig. Auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 i.V.m. § 1 Abs. 5 BauNVO sind weitere Beschränkungen festgesetzt.
II. Die Revision ist teilweise begründet.
1. Die Festsetzung gebietsbezogener Verkaufsflächenbeschränkungen für das Sondergebiet SO EH 2 ist unwirksam, weil sie nicht auf eine Rechtsgrundlage zurückgeführt werden kann. Sie ist weder als Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung zulässig, weil sie nicht mit Hilfe eines der von § 16 Abs. 2 BauNVO zugelassenen Parameter (Grundfläche, Geschossfläche) vorgenommen worden ist, noch ist sie eine nach
§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO in sonstigen Sondergebieten zulässige Festsetzung der Art der baulichen Nutzung.
Gemäß § 1 Abs. 2 BauNVO wird die Art der baulichen Nutzung im Bebauungsplan allgemein durch die Ausweisung von Baugebieten festgesetzt. Welche Art der Nutzung in den Baugebieten jeweils im Einzelnen zulässig ist, ergibt sich aus den §§ 2 bis 11 BauNVO. Die Baugebietsvorschriften der §§ 2 bis 9 BauNVO bestimmen die zulässige Art der Nutzung nicht nach Merkmalen, die vorhabenunabhängig auf das Gebiet als solches bezogen sind, sondern danach, welche Vorhaben (Anlagen, Betriebe und sonstige Einrichtungen) auf den überplanten Flächen allgemein oder ausnahmsweise zulässig sind. Ähnliches gilt für die in § 10 BauNVO geregelten Sondergebiete, die der Erholung dienen. Die sonstigen Sondergebiete sind zwar dadurch gekennzeichnet, dass sie sich von den Baugebieten nach den §§ 2 bis 10 BauNVO wesentlich unterscheiden
(§ 11 Abs. 1 BauNVO). Auch für sie ist aber neben der Zweckbestimmung die Art der Nutzung darzustellen und festzusetzen (§ 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO). Hierfür wird die anlagen- und betriebsbezogene Typisierung, die den §§ 2 bis 10 BauNVO zugrunde liegt, fortgesetzt. § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO zählt beispielhaft eine Reihe von in Betracht kommenden Gebietstypen auf, die durch ihre Bezeichnung umschreiben, welche Anlagen und Betriebe zulässig sein sollen. Teilweise wird der Anlagen- und Betriebsbezug unmittelbar hergestellt. So werden Gebiete für Einkaufszentren und Einzelhandelsbetriebe und Gebiete für Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien dienen, als Gebiete genannt, die Gegenstand einer Sondergebietsausweisung sein können.
Im Rahmen des § 11 BauNVO unterliegt die Gemeinde freilich geringeren Beschränkungen als bei der Festsetzung von Baugebieten nach den
§§ 2 bis 9 BauNVO. Sie ist weder an bestimmte Nutzungsarten noch gemäß § 1 Abs. 3 Satz 3 BauNVO an die Möglichkeiten der Feinsteuerung gebunden, die in § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO für die normativ ausgestalteten Baugebiete eröffnet sind. Vielmehr liegt die Definitionsmacht darüber, welche Anlagen zulässig oder ausnahmsweise zulassungsfähig sind, bei ihr. Sie kann auf der Grundlage von § 11 Abs. 2 BauNVO die Art der baulichen Nutzung über die Möglichkeiten hinaus, die § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 und Abs. 9 BauNVO bietet, näher konkretisieren und zu diesem Zweck die Merkmale bestimmen, die ihr am besten geeignet erscheinen, um das von ihr verfolgte Planungsziel zu erreichen (Urt. v. 28.2.2002 – BVerwG 4 CN 5.01 – NVwZ 2002, 1114 <1115>; stRspr). Insbesondere darf sie in einem von ihr zulässigerweise festgesetzten Sondergebiet den Anlagentyp durch die von ihr bestimmte Begrenzung der Verkaufsflächen selbst festsetzen (Urt. v. 27.4.1990 – BVerwG 4 C 36.87 – Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 17 = NVwZ 1990, 1071); dabei kann sie auch Festsetzungen nach dem Vorbild des § 1 Abs. 10 BauNVO treffen. § 11 Abs. 2 Satz 1 BauNVO eröffnet der Gemeinde ferner die Möglichkeit, die höchstzulässige Verkaufsfläche für das jeweilige Grundstück im Bebauungsplan in der Form festzusetzen, dass die maximale Verkaufsflächengröße im Verhältnis zur Grundstücksgröße durch eine Verhältniszahl (z.B. 0,3/0,5 etc.) festgelegt wird, sofern dadurch die Ansiedlung bestimmter Einzelhandelsbetriebstypen und damit die Art der baulichen Nutzung im Sondergebiet geregelt werden soll (vgl. OVG Koblenz, Urt. v. 11.7.2002 – OVG 1 C 10098/02 – NVwZ-RR 2003, 93 <96>). Nicht gestattet ist ihr jedoch, durch eine betriebsunabhängige Festsetzung von Verkaufsflächenobergrenzen für alle im Sondergebiet ansässigen oder zulässigen Einzelhandelsbetriebe das System der vorhabenbezogenen Typisierung zu verlassen, auf dem die Vorschriften der Baunutzungsverordnung zur Art der baulichen Nutzung beruhen (ebenso OVG Münster, Urt. v. 15.10.1992 – OVG 7a D 80/91.NE – UPR 1993, 152 zur Zulässigkeit der Festsetzung von Immissions-Zaunwerten als Summenpegel; bestätigt durch Beschluss v. 10.8.1993 – BVerwG 4 NB 2.93 – (BRS 55, Nr. 11 = Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 18 = NVwZ-RR 1994, 138).
Eine vorhabenunabhängige Kontingentierung von Nutzungsoptionen ist der Baunutzungsverordnung grundsätzlich fremd (vgl. auch OVG Münster, Urt. v. 17.10.2007 – OVG 10 A 3914/04 – BauR 2008, 320). Dort, wo die Verordnung die Festlegung von Nutzungsanteilen (Quoten) oder die Quantifizierung einer Nutzungsart zulässt, wie in § 4a Abs. 4 Nr. 2 und § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO und in Gestalt der Beschränkung freiberuflicher Berufsausübung auf „Räume“ in den Baugebieten der §§ 2 bis 4 (vgl. § 13 BauNVO), wird dies ausdrücklich geregelt. Eine Kontingentierung der Verkaufsflächen, die auf das Sondergebiet insgesamt bezogen ist, öffnet das Tor für sog. „Windhundrennen“ potenzieller Investoren und Bauantragsteller und schließt die Möglichkeit ein, dass Grundeigentümer im Fall der Erschöpfung des Kontingents von der kontingentierten Nutzung ausgeschlossen sind. Dieses Ergebnis widerspricht dem der Baugebietstypologie (§§ 2 bis 9 BauNVO) zugrunde liegenden Regelungsansatz, demzufolge im Geltungsbereich eines Bebauungsplans im Grunde jedes Baugrundstück für jede nach dem Nutzungskatalog der jeweiligen Baugebietsvorschrift zulässige Nutzung soll in Betracht kommen können (vgl. auch Urt. v. 21.2.1986 – BVerwG 4 C 31.83 – Buchholz 406.12
§ 6 BauNVO Nr. 7 = NVwZ 1986, 643 <644>). Auch § 6 BauNVO verlässt dieses Regelungsmuster nicht. Aus dieser Vorschrift lässt sich insbesondere nicht ableiten, dass der Verordnungsgeber eine ausschließlich gebietsbezogene Kontingentierung der Nutzungsart für zulässig erachtet hat. Der Nutzungskatalog des § 6 Abs. 2 und 3 BauNVO bezeichnet die Anlagen- und Betriebstypen, die im Mischgebiet allgemein oder ausnahmsweise zulässig sind. Der Verordnungsgeber hat darauf verzichtet, das Verhältnis der beiden das Mischgebiet prägenden Nutzungsarten Wohnen und Gewerbe nach der Fläche oder nach Anteilen näher zu bestimmen. § 6 BauNVO ermächtigt die planende Gemeinde auch nicht dazu, die beiden Nutzungen quantitativ in ein bestimmtes Verhältnis zueinander zu setzen (vgl. Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, Stand 1994, Rn. 15 zu § 6 BauNVO). Einer Fehlentwicklung zu Lasten der einen oder anderen Nutzung kann durch § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO entgegengewirkt werden. In einem Mischgebiet allgemein zulässige Einzelhandelsbetriebe können daher im Einzelfall nach Anzahl und Umfang der Eigenart des Baugebiets widersprechen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO), weil im selben Gebiet bereits Einzelhandelsbetriebe zugelassen worden sind und das gebotene quantitative Mischungsverhältnis von Wohnen und nicht wesentlich störendem Gewerbe durch Zulassung eines weiteren gewerblichen Betriebes gestört würde (vgl. Urt. v. 21.2.1986 – BVerwG 4 C 31.83 – a.a.O). Aus dieser Korrektivfunktion des § 15 Abs. 1 BauNVO lassen sich jedoch keine Rückschlüsse auf die Zulässigkeit einer planerischen Festsetzung gebietsbezogener, vorhabenunabhängiger Nutzungskontingente ziehen.
Auch aus dem Urteil des Senats vom 27. April 1990 – BVerwG 4 C 36.87 – (a.a.O.) lässt sich nicht herleiten, dass die Festsetzung gebietsbezogener Verkaufsflächenbeschränkungen zulässig ist (so aber Fickert/Fieseler, BauNVO, 10. Aufl. 2002, § 11 Rn. 11.1; König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl. 2003, § 11 Rn. 25a). Dem Urteil mag zu entnehmen sein, dass eine gebietsbezogene Verkaufsflächenbegrenzung unbedenklich ist, wenn in dem in Rede stehenden Sondergebiet nur ein einziger Handelsbetrieb zulässig ist; denn dann ist die gebietsbezogene mit der vorhabenbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung identisch. Nicht beantwortet wird indes die Frage nach der Zulässigkeit einer gebietsbezogenen Verkaufsflächenbeschränkung, die sich auf mehrere Vorhaben im Plangebiet auswirken kann.
2. Soweit das OVG die weiteren Festsetzungen des Bebauungsplans gebilligt hat, hält sein Urteil der revisionsgerichtlichen Kontrolle stand.
a) Dies gilt zunächst, soweit es um die übrigen Festsetzungen geht, die das Sondergebiet SO EH 2 betreffen.
aa) Der Ausschluss eines SB-Warenhauses im Sondergebiet SO EH 2 ist mit § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB vereinbar, obwohl er dazu führt, dass das SB-Warenhaus im Sondergebiet SO EH 1 keiner Konkurrenz durch einen gleichartigen Betrieb ausgesetzt wird.
Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit dies für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Zwar verbietet es die Vorschrift, die Bauleitplanung zur Steuerung des Wettbewerbs zu nutzen (Beschl. v. 26.2.1997 – BVerwG 4 NB 5.97 – Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 117). Da sich das Bauplanungsrecht gegenüber Wettbewerbsinteressen neutral verhält, muss die Bauleitplanung von städtebaulichen Zielsetzungen motiviert sein. Ist das aber der Fall, wird die Planung nicht deshalb rechtswidrig, weil sie als Folge einen Schutz vor Konkurrenz bewirkt. Eine mittelbare Einflussnahme auf die Wettbewerbssituation enthält jede Planung (Urt. v. 3.2.1984 – BVerwG 4 C 54.80 – BVerwGE 68, 342 <350>). Sie ist als legitime Nebenwirkung hinzunehmen, wenn die eigentliche und gleichsam positive Zielsetzung einer Ausweisung von städtebaulichen Gründen getragen wird (Urt. v. 14.7.1972 – BVerwG 4 C 8.70 – BVerwGE 40, 258 <262>). Das ist hier der Fall. Nach den Feststellungen des OVG würde die Zulassung eines weiteren SB-Warenhauses im Sondergebiet SO EH 2 die angestrebte Magnetwirkung des SB-Warenhauses im Sondergebiet SO EH 1 als zentrales Element des Einzelhandelskonzepts der Antragsgegnerin schwächen. Dieses Konzept verfolge als städtebauliches Ziel die Stärkung der Zentralität der Stadt E., um nach R. und S. abgeflossene Kaufkraft zurückzugewinnen und neue Kaufkraft aus der Region abzuschöpfen; denn das Nebeneinander zweier SB-Warenhäuser führe zu deren gegenseitiger Schwächung mit der Folge, dass die im Plangebiet vorhanden gewesene Dispersion des Einzelhandels, die sich auf die Attraktivität dieses Bereichs für potenzielle Kunden negativ ausgewirkt habe, nicht beendet, sondern perpetuiert würde. Selbst wenn ein zweites SB-Warenhaus im Sondergebiet SO EH 2 erfolgreich hätte betrieben werden können, es die Magnetwirkung des SB-Warenhauses im Sondergebiet SO EH 1 also tatsächlich nicht geschwächt, sondern verstärkt hätte, hätte sich seine Ausweisung verboten, weil das der Einzelhandel in der Innenstadt von E. und in den Stadtteilen nicht mehr „vertragen“ hätte. An diese tatrichterliche Würdigung ist der Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden.
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